应对农村人口老龄化挑战推进社会保障和养老服务体系建设的调查与思考

2011-10-09

为积极应对人口老龄化的挑战，切实推进社会保障和养老服务体系建设，进一步掌握农村老龄问题情况，沛县老龄办于6月份到龙固、张庄、沛城3个镇及其辖区的15个村，就当前农村人口老龄化形势、社会保障、养老服务等问题，进行了调查研究和座谈讨论，探讨了一些问题。

沛县位于江苏的最北部，全县122万人口，18个镇区场、382个行政村、25个居委会。改革开放以来，县委县政府带领全县人民解放思想，深化改革，围绕“打造转型升级示范区，建设龙城水乡新沛县”的大战略目标，使经济社会事业实现了跨越式发展。2010年全县工农业总产值（GDP）达到300亿元，农村居民人均纯收入8560元，在苏北地区已率先向全面小康社会目标迈进。随着经济社会事业发展，老龄化、城镇化进程加快，农村老龄问题日益突出。近几年来，沛县县委县政府以贯彻省、市两个5号文件为抓手，把农村老龄事业纳入统筹规划，出台实施规定，坚持统筹发展、科学发展，创新发展，已取得了显著成效，进入了与经济发展“同步”运行的轨道。2010年，沛县老龄办被评为争先创优先进单位，获综合考核一等奖。有5个镇被评为老龄工作先进集体，使全县老龄工作进入了先进行列。

一、农村人口老龄化速度和结构的发展变化

一是人口老龄化速度明显加快。2010年末，全县60岁以上老年人口17.70万，占总人口14.51%。每年以3.5%以上速度增长。预计，到2015年，老年人口19.46万，占总人口16.9%；2020年老年人口21.30万，占总人口19.3%；2040年，老年人口约35万以上，占总人口30%左右。

表一：沛县人口老龄化情况（万）

单位	2010年		2015年		2020年
单位	老年人口总数	占总人口%	老年人口总数	占总人口%	老年人口总数	占总人口%
全县	17.70	14.5	19.46	16.9	21.30	19.3
三镇	3.66	12.5	4.11	16.0	4.65	18.5
15村	0.59	13.5	0.74	16.5	8.22	20.0

目前沛县农村老龄化程度在苏北地区处于中等偏下水平。与苏南县（市）相比低8至10个百分点；与苏中县（市）相比低4至5个百分点。但按照现在的增长速度，再过15年左右，老龄化比例同苏中地区接近，几乎同步进入重度老龄化社会。

二是老年人口结构性变化。这种变化与苏北地区其他县（市）有相似之处，但沛县有区域特点。（1）群体结构变化。现在老年群体既包含城镇老人、农村老人、又包含“飘族”进程老人，失地拆迁老人，这后两种老人占老年人总数10%至15%左右，从而增加了老年群体的变动性和不稳定性。（2）家庭结构变化。现在农村家庭正在转型，已发生了结构性变化。“小型化”核心家庭、空巢化老人家庭已上升为主题地位，分别占70%和45%以上，今后这两类家庭还会继续增加。（3）照料服务变化。农村老年人的传统观念是“养儿防老”、“照料靠子女”，现在已不好使。目前农村约有40%以上的家庭子女流动到城市和外地打工创业，他们除了在经济上提供部分养老费用外，生活上照护老人已越来越难。老年群体结构的这些新变化，给老龄事业、社会保障和养老服务带来了新难题，也是要特别关注和研究应对的课题。

三是老年贫困人口数量扩大。农村贫困人口按照全国扶贫办规定，年人均纯收入1196元标准，不超过老年人口总数的5%；按照2011年调到年人均纯收入1500元标准，约占老年人总数8%左右；按照省规定的年人均纯收入2500元标准，老年贫困人口将进一步扩大，重返12%，有的地方达15%。因此，需要按照国家和省规定的标准，以镇村为单位做调查研究工作，全面排队分析，准确掌握数量，加大扶助力度，帮助贫困老人脱贫致富。

二、以新的眼光审视农村老龄问题的战略地位

从调查中感到，目前农村老龄问题，已经成为影响经济社会发展的重大社会问题，是建设公平和谐社会的突出难点和关键，是破解“三农”和建设新农村题中的应有之义，必须以新视野、从多层面来提升认识，确立正确的发展思路，大力推进农村老龄事业发展。

1、深刻认识农村老龄的基础地位。农村“三农”是基础，农村老龄是基础性工作。现在，沛县有70%以上的老年人生活在农村，老年人中有95%以上是居家养老。因此，老龄问题的基础在农村，关键在农村社区。只有把农村老龄问题基础工作做好，才能使农村老龄事业与新农村建设“同步”运行，使老年人逐步改善民生，共享经济发展成果，全面推进公平和谐社会建设。

2、充分把握“黄金发展”机遇期。沛县农村人口老龄化程度相对较低，大约还有10年或以上时间仍处在“人口红利”期，是加快经济社会发展的极好机遇期。根据资料分析，目前全县0——14岁以下人口约占18%左右，15岁至59岁约占67%左右，60岁以上占14.51%。这表明，现在农村中仍然有大量的中青年劳动力，有巨大的人力资源和人才资源。只有牢牢把握这一“黄金发展”机遇期，充分运用人力资源优势，推动科学发展，创新发展，才能创造更多的社会财富，为破解农村养老难题奠定丰富的物质基础。

3、全面理解“基本国策”的含义。在全国“两会”期间，许多人大代表、政协委员、专家学者都提出：把发展老龄事业，像计划生育一样，列为“基本国策”，纳入统筹规划。其含义：一是提升老龄问题的战略地位，上升到“基本国策”的最高位置来认识；二是把老龄事业作为硬性目标任务，制订规划，保证实施完成。在“十二五”规划纲要中，把养老服务体系表述为：“建立以居家为基础，社区为依托，机构为支撑”，把原来的机构为“补充”改为“支撑”，表明老龄问题中的“机构养老”将上升到“主导地位”，起着“支撑”作用。

三、构建农村老龄问题的对策体系

1、建立普惠型的社会保障体系。建立公平公正普惠老年人的社会保障体系，重点在农村，关键是补偿农民。现在，沛县农村养老保障、医疗保险、最低生活保障制度，已逐步建立起来。全县农村参保人数占总人数90%，龙固、张庄镇占95%以上，基本上达到广覆盖、保基本、多层次、可持续的要求。但目前的主要问题是，保障水平不高，保障形式单一，救助力度不够，不能满足困难老人需求。

为了完善社会保障体系，从县到镇村都要采取积极措施。（1）扩大保障范围，从目前城镇退休人员养老金制度、企业职工“缴费型”制度这种“双轨制”养老形式，又增加了低保养老金、救助养老金等形式，是社保体系更健全有效，力求和谐公平。（2）进一步提高保障水平，农民虽然结束了不享受养老金历史，但每人每月领到的还不多。应该根据经济发展加大财政投入，完善每年按比例增长机制，并逐年提高老年人生活水平，在“十二五”期间与城镇居民“同步”进入全面小康生活。（3）加大帮困救助力度，高龄老人、空巢老人、“三无”老人、“失地”老人、“失能”老人，是农村中特殊困难群体，作为救助的重点。由政府主导，明确责任，整合社会资源，实行重点补偿，普惠救助，改善福利待遇，提高生活水平。（4）提高医疗报销比例，由目前30%提高到50%以上，70岁以上老人参加医保缴费由政府“埋单”。

2、建立以居家为主的养老体系。沛县农村的养老体系有明显的区域特色，主要是居家养老、“五保”养老两种形式。县城和城镇化较快的镇由政府或社会举办一些老年公寓或养老机构，但数量较少，比例也较少。目前，沛县农村居家养老170501人，约占总数94%，社会养老3945人，占2.23%，五保养老6548人，占3.7%。龙固、张庄、沛城三镇居家养老分别占95%至97%，五保养老占3%至5%。比例虽然有变动，但以居家为主的养老形式会长期存在。

3、建立经济生活的供养体系。沛县农村老年人的经济供养水平，相对而言还比较好，在苏北地区处在中等偏上状态，大多数老年人已经迈入小康生活水平。

表二：农村老年人经济供养水平

单位	年均1500至2500元		年均5000元以内		年均5000元以上
单位	人数	占老人%	人数	占老人%	人数	占老人%
全县	77705	10	90295	51	69049	39
龙固	355	5	4981	69	1780	26
张庄	1518	12.5	3215	26.5	7411	61
沛城	9225	52.9	7689	44.2	503	2.9

农村老年人的养老经济来源，主要靠子女供养、自己劳动收入和积累，政府为一部分老人提供养老保障金，主要是“五保”老人和“三无”老人。目前全县子女供养116981人，占总数60%，劳动自养53114人，占36%,政府供养6954人，占4%。张庄镇子女供养35%，劳动自养占55%。政府供养占10%。沛城镇流动人口较多，子女供养占80%，政府供养占14%，劳动自养占6%。

4、建立和完善照料服务体系。目前沛县农村老年人以居家养老为主，以子女照料服务为主，机构养老起着一定辅助和支撑作用。这种模式，符合老年人养老不离家、不离乡邻的传统心理，仍然是今后相当长时期内存在的养老服务模式。它的功能和作用是其他任何形式无法完全替代的。

表三：农村老年人服务照料

单位	子女照护		社区服务		亲邻照顾
单位	人数	占老人%	人数	占老人%	人数	占老人%
全县	173508	98.0	2833	1.6	708	0.4
龙固	6999	98.4	96	1.3	21	0.3
张庄	11826	97.3	286	2.4	32	0.3
沛城	16454	94.2	265	2.5	598	3.3

随着经济社会发展，人口老龄化进程加快，老年群体结构变化，农村中出现了空巢老人多、留守老人多、失能老人多的“三多”现象，使养老服务面临着新的矛盾和挑战，一是子女大量外流，只能在经济上给予一定的养老补助，生活照料服务无法兼顾，越来越缺失。二是社区对居家养老服务仍然是薄弱环节，还没把家庭服务、社区服务、志愿者服务，整合组织起来，形成整体性、多层面社会化养老服务体系，全县虽已建立49个居家养老服务中心，起指导服务作用，但还不能满足“三多”老人服务的特殊需求。三是认识不到位，尤其是对居家养老服务需求的必要性、紧迫性认识不足，措施乏力，认为照顾老人主要是“靠家庭”，社会服务“不着急、慢慢来”。

为了破解居家养老服务的难题，必须解放思想，更新观念，从实际出发，采取积极对策。（1）以发展观点，认识居家养老服务的必要性，这不仅是广大老年人越来越迫切的需求，也是应对农村人口老龄化的战略对策，将其列入统筹规划，作为目标任务，推动实施。（2）以整合方式，把家庭子女服务、社区服务、社会服务、志愿者服务结合起来，整合资源，建立队伍，形成制度，以完善居家养老服务模式。（3）以多种形式，从政策和财力上鼓励和支持社会力量，兴办社会养老服务机构，改扩建敬老院，扩大机构养老、五保养老范围，满足老年人机构养老服务需求。（4）以创新思路，发展居家养老服务业，把政府引导和市场运作结合起来，把政策扶持与规范管理结合起来，走市场化、产业化、社会化道路，以多远投资、多种形式构建新型的居家养老服务体系。这一问题目前还处在探索阶段。

5、完善优惠老人的政策体系。（1）落实长寿“尊老金”补贴政策。百岁老人每人每月300元；90至99岁由过去每年敬老节补贴200元，改为每人每月100元。按照《江苏省老年人权益保障条例》规定，“尊老金”补贴范围应扩大到80至89岁。（2）实施社会救助政策。城市低保标准每人每月320元，农村低保标准每人每月155元。70周岁以上老人在原有基础上再增加20%。并逐步扩大救助范围，提高救助标准。（3）农村“五保”老人供养政策。全县有“五保”老人6548人。其中集中供养的3945人，年人均4400元，分散居家供养的2603人，年人均2600元。按规划，到2012年“五保”老人集中供养率扩大到占70%以上。城市“三无”老人，由每人每月450元提高到每人每月1000元。（4）研究养老机构补助政策。目前全县共有养老机构31个、床位5279张、入住4315人。其中，公办养老院3个、床位210张，入住110人；民办养老院2个、床位360张、入住260人；五保敬老院26个、床位4709张、入住3945人。现在，市、县都没有对社会养老机构具体的补助规定。为了鼓励和扶助发展社会养老机构，已考虑参照苏北地区大多数市、县的做法，制订实施一次性建设补贴和常驻床位的运营补贴，鼓励发展民办社会养老机构。

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