南京秦淮区居家养老与社区服务相结合的探索

南京秦淮区居家养老与社区服务相结合的探索

　　进入21世纪，我国将迎来人口迅速老龄化的时代。如何面对迅猛而来的老龄化问题已成为全社会共同关注的焦点。解决人口老龄化问题事关千家万户的幸福、事关和谐社会的平安创建。积极探索新形势下发展老龄福利事业的新途径、新办法，已势在必行。随着人口老龄化压力的增大和传统家庭养老服务功能的日益弱化，老年人特别是高龄老人对社会福利和社区照料服务的需求不断增加，养老职能将更多地依赖于社会，依赖于社区为老服务的开展。本文结合秦淮区实际,就影响社会平安的老龄化问题的解决途径,即居家养老与社区服务相结合进行初步的探索。

    一、秦淮区养老事业的现状

    秦淮区是南京市旅游、文化中心，辖5个街道， 47个社区居委会，6个村委会。现有户籍人口约25万人，其中60岁以上老年人5.1万人，占总人口的20.4%。老年人问题已引起了社会各界的广泛关注,多年来秦淮区委、区政府对老年人问题十分重视 ,按照“政府引导、政策扶持、社会参与、老年人受益”的工作思路，大胆探索和实践，初步形成了政府主导、社会参与的养老服务模式，逐步形成了以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的服务体系，有力推进了全区养老事业的发展。区多次被评为全国和省、市先进单位。

    1、建立“家庭养老院”，以老年家庭为基础开展居家养老服务。居家养老的服务对象主要是60岁以上老人。社区通过对生活在社区里的老人走访，分门别类地帮助老人们联系专门的为老服务，如家务家政、生活照料、康复保健、文化娱乐等方面服务。服务内容包括基本服务和专业服务两种。基本服务包括提供一日三餐饭菜采购、烹饪、生活照料、家政服务等各种日常生活需求；专业服务不仅要满足于让老人吃好、住好，还要满足老人在康复、护理、精神等深层次方面的需求。投入50万元，建成了区老年配餐中心，为全区123名70岁以上的特困独居老人，开展政府送时服务，为全区462名60岁以上困难老人安装了“安康通”。

    2、建立“社区养老院”，以社区托老站为依托开展社区养老服务。2002年以来，在全区实施社区建设“五个一”工程，先后在各社区建设了社区服务站、健身活动场所、图书阅览室、卫生服务站等场所，并对各社区硬件设施进行了全面升级改造，这为社区养老工作的开展奠定了坚实的基础。2006年在全区建立了47个社区托老站，社区充分整合辖区内各种资源为老人们提供各种康复咨询、休闲娱乐、学习等服务，让大部分行动方便的老年人走出小家庭，融入社区大家庭，促进了社区和谐。在人员配备与管理上，以专业服务人员为主、社区工作人员和社区志愿者为补充，注重加强业务培训，提高服务质量。社区养老不仅有效利用了社区内各种资源，同时推动了社区建设向纵深层面的迈进。

    3、建立“社会养老院”，以社会机构为补充开展社会养老服务。局领导对社会养老机构一手抓扶持、一手抓规范。一是对新建的养老机构在审批、各种手续办理等方面给予最大优惠，鼓励社会力量兴办各种福利性养老机构。二是加大社会力量兴办养老服务机构的宣传力度，扩大其知名度和影响力，鼓励各种社会资源参与。三是严格按照民办非企业单位和社会福利机构管理的有关规定，规范管理，加强监督，确保老年群众的合法权益。目前，辖区内老年福利机构已达17家（其中社会力量办的养老机构10家），拥有床位1169张，在院老人951人，床位利用率达81.4%，提前完成并超过南京市“十一五”末每千名老人拥有机构养老床位数22张的目标。

    从全区老年人养老方式来看,当前仍采用家庭为单位的养老模式为主。家庭养老不仅体现了代际之间经济上的互惠互助，更重要的是体现了供养双方精神上的互相慰藉。无论商品经济发展到何种程度，无论人们的思想观念、价值取向及家庭结构发生怎样的变化，中华民族传统的伦理道德仍然是维系人们正常生活的基本准则。因为在家庭中，由于长期共同生活而形成的融洽的亲情关系，是任何其他社会关系所无法替代的。但是，随着家庭户的“小型化”和“高龄化”趋势，家庭养老功能面临新的挑战。一方面，家庭能够提供的养老资源有所减少。子女数量的减少，核心家庭的增加，子女离巢时间的提早，使子女没有充分时间和精力来照顾好老人。另一方面，老年人对养老资源的需求在增加。高龄老人的日常生活照料，空巢家庭老人的精神慰籍问题变得日益迫切。这种情况下，传统的家庭养老功能弱化，社会化养老需求迅速增长。社会化的养老有两种基本的模式，一种是进入社会养老机构，一种就是居家养老。所谓居家养老，指的就是老年人在家中居住，但一些养老服务却是由社会提供的一种社会化养老模式。也就是要调动社会各方面的力量，构建一个最符合老年人意愿的以家庭为核心、以社区养老服务网络为支撑、以养老保险制度为保障的居家养老体系。居家养老与家庭养老的区别在于，家庭养老的实质是完全由子女来提供养老功能(包括经济的、照料的和精神慰藉的)，而居家养老只是一个地点选择问题，一部分养老功能却从家庭逐渐向社会、社区转移，是一种社会化的养老模式。

    二、居家养老与社区服务相结合的实践分析

    1、从成本效益分析，以社区为依托的社会化居家养老方式是符合我国国情的现实选择。据测算，建一个具有基本养老保障功能的养老机构，其初期的固定投入最小为5万元/张床；而具有医疗保障设施的中高档养老机构，初期的固定投入最少为1500万元。日常运作如考虑土地成本、固定资产回收、运作成本及收费情况，每月每张床位政府还需补贴保障250—350元，中高档型400—500元。而政府通过购买服务，为一些高龄、独居的困难老人上门服务，每人每月仅需支付成本165元。花费低廉的成本，不仅老人每天有人照料，对于老人的生活状态，政府心里也踏实了，也省却了子女的烦恼。在社区建一个带有日托性质的居家养老服务中心，政府利用社区闲置或存量房屋稍加改造，只需投资10万元，就可以同时满足10余位老人的日托需求，并可辐射向其他老人提供服务。这样，一些自理困难的老人可以在不必离开习惯的居住环境条件下解决生活照料问题，而且费用支出也经济得多。

    2、从社会效率分析，居家养老方式提供的不仅是物质性的服务，更重要的是精神、情感方面的服务要素。社区搭建的各种服务、活动平台，成了老年人精神慰藉、消除孤独感的场所。同时服务人员积极主动的服务。从过去的单一的物质性服务转变为带着感情服务，对老年人有良好的感情交流和沟通。久而久之，服务与被服务者之间形成了一种亲和的关系。老年人也不会把服务员当成家政服务公司的劳动工，什么活都让服务员干，把服务员当成自己的亲人。这些，其意义远非养老问题本身，从社会发展的角度来认识，这也是社会和谐的重要部分。

    3、从潜在效益分析，居家养老方式提供了新的就业空间，展示了养老服务产业的前景。政府购买服务以及社区为老服务设施、服务项目的管理、服务人员等公益性岗位，这是现实的就业岗位。重要的是在政府引导下，刺激了社会养老需求，潜在的就业空间和养老服务产业的发展有着诱人的前景。据对100户老年人家庭的抽样调查，近七成老人有自觉购买服务意识。在费用承受程度上，老人表示每月能承受50—100元的占34%，100—150元以内的占26%，150元以上的占40%。一些老年人以及他们的子女开始向社区要求，愿意自掏腰包购买类似于政府提供的这种低成本的服务。在这里，政府为特定老人对象提供的服务产品成了社会养老服务、推进养老服务产业发展的催化剂。

    三、构筑有效的社区养老服务网络

    建立和完善一种以社区为地域、以社区文化为归属感、由社区提供社会养老的服务网络势在必行。由社区向老年人提供生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的全方位服务体系，是对传统养老方式的创新，是市场经济条件下发展养老事业的必然要求，也是加强和提高城市基层社会管理水平的题中应有之义。

    １、政府、民间组织、社区和服务机构要正确定位，合理分工，明确各自的职责。建立政府为主导、社区为依托、中介组织运作、服务机构实施的工作机制。政府负责制定扶持居家养老服务法规政策和发展规划；民间组织是居家养老服务的中间机构，接受政府委托，开展服务工作的组织、实施和评估工作；社区是居家养老的中坚力量，负责整合社区老年服务资源，完善社区服务设施，沟通供需双方的信息，实施必要的监督；服务机构是居家养老的实施主体，负责提供直接的具体服务，做好人员的选派、管理、职业道德教育等工作。各方合理定位，各行其职，共同做好居家养老服务工作。

    ２、整合社区资源，提高养老服务资源利用率。各级政府要协同各个部门，整合社区资源，盘活闲置资源，使在社区层面形成为老服务合力。具体可协调对辖区内现有空置房产设施资源进行改造利用，通过改造举办养老服务中心和养老服务机构，为老年人提供更多的养老服务项目和机会，从而提高社区养老服务资源利用率。建议政府出台相关方面的政策，鼓励企事业对闲置房屋进行改造或赠予社区办居家养老服务机构，促进社会养老服务业进一步发展。

    ３、增强社区实力，做大做强社区居家养老服务平台。政府要为社区创造条件，增加投入，配备人员，解决内部经费，改善社区工作者待遇，帮助和支持社区建立居家养老服务中心（站），完善各项服务设施。只有社区实力增强了，社区居家养老服务的平台才能做大做强。

    ４、建立并实行区分对象、分类施补的政府补贴制度。按照经济收入、身体状况、家庭成员的不同状况，对居家养老社会化服务对象和费用的收取方面可分为无偿服务（政府购买）、低偿服务（政府补贴）、有偿服务（自费购买）三大类。凡被确定为无偿服务、低偿服务对象的老人均由所在社区向社会公示，接受社会监督。

    ５、打造专职服务人员与志愿者相结合的专业化服务队伍，提高服务质量和水平。居家养老服务个性化专业化较强。民政老龄办、劳动等应着手开设居家养老服务培训课目，建立制度化、规范化的培训机制，考试合格发给相应的职业技能等级证书，普遍实行养老护理员持证上岗制度。培训的经费政府应给予保证。同时，有计划地从大专院校养老护理专业毕业生中吸纳专业人才充实到居家养老的服务队伍中，不断改善和提高服务队伍的专业结构。要大力发展社区居家养老服务的志愿者（义工）组织和人员，鼓励支持社区居民、社区单位员工在业余时间利用专业知识、技能、体能等为居家的老年人提供多种形式的养老服务。

    6、建立并实施质量监督评估体系，规范服务运作。要建立对居家养老服务的评估和监督机制，促使居家养老服务工作的规范化运作。评估包括对政府购买服务对象的资格评估和服务质量的评估，要有统一的、科学的、可操作的评估标准和工作流程，保证需要的政府补贴资金真正用到最需要政府帮助的老人身上并确保其服务质量。同时要做好对服务实体的监管工作，建立健全相应的监督机制和奖惩措施，规范各服务实体合法经营，诚信运作，避免损害老年人合法权益事件发生。

    居家养老与社区服务这种低成本广覆盖的养老模式，不仅在经济上适合秦淮区现在发展的水平、生活方式，从习俗文化而言，也易为老人和子女所接受。以社区为依托的居家养老工作，是政府公共服务的拓展和深化。随着探索的深入，我们完全有条件利用自身的优势，把社会养老问题解决得比发达国家更好。