关于全面放开养老服务市场、提升 养老质量工作的调研报告

面对人口老龄化、老年人口高龄化、养老服务工作紧迫化的严峻形势，区委、区政府切实加强政策扶持，不断加大资金保障，逐步建立起了以居家养老为主体、社区养老服务为依托、服务机构养老为支撑的“一体两翼”养老发展格局，养老服务体系建设实现了健康快速发展，养老机构服务管理水平逐步提高。

一、我区的人口老龄化情况

    2016年底，全区总人口达130万人，60岁以上老年人为23万人，占总人口的17.6%，至2020年全区老年人口预计达28万，人口老龄发展呈现增速快、高龄多、家庭空巢化严重等特点。

二、我区放开养老服务市场、提升养老质量工作的主要做法

（一）完善养老服务设施布局

根据全区老龄人口的基数和供养需求，我局联合徐州市规划设计院编制了《铜山区养老服务项目设施布局规划2017-2030》科学规划了养老服务机构布局，做到全区统筹、城乡覆盖、布局合理、满足多样化需求。

（二）加强养老机构安全监管

我区认真吸取相关养老院火灾事故教训，对养老机构安全管理工作进行“拉网式”排查，下发了《养老服务机构安全检查实施方案》。成立检查组，对全区养老机构进行督查，并针对各养老服务机构实际，实施分类指导，对存在火灾隐患整改不到位的按照有关法律规定严肃追究责任。各镇（场、街道）将养老机构消防安全管理工作纳入全年安全生产管理检查和考评中，严格落实重大火灾隐患整改督办责任，通过建立长效机制，从根本上预防和杜绝事故的发生。区财政拨付了240多万元用于消防改造，全部通过市级验收。在此基础上，我区还举办了包括省厅孙处长授课的五期养老机构安全消防培训班，培训人员达500多人次。

（三）“三有三能六达标”提档升级

结合我区实际，区政府印发了《全区敬老院整合整改提档升级工作方案》，对全区52所敬老院进行整合升级，累计资金3615万元，其中区配套2285.5万元，镇级配套1329.5万元。目前，52所敬老院整合为24家养老服务中心，同时完成“三有三能六达标”提档升级工作，达到《江苏省农村五保供养服务机构等级评定实施办法》确定的一星及其以上标准。出台了专项量化考核和责任追究办法，成立了考核领导小组，对农村五保供养服务机构逐一进行考核，按照考核结果排出名次，纳入年度绩效考核内容。

（四）建立健全托底养老服务

依照《2017年县（市）区社会建设重点工作目标考核指标体系》，按照市政府要求，各县、区应建立一至二所由政府托底的养老服务机构，为农村分散供养和城市“三无”人员提供护养、护理等服务，对失能、半失能的特困人员实施托底帮困。我区现有特困人员5400多人，其中失能、半失能者80多人，他们缺少照理，急需特殊服务和照顾。为此区政府区财政向上申请到专项资金，同时引入社会资本，共投资2000多万元建设第一家铜山区养老服务中心，占地40亩，建筑面积1.3万平方米，设床位500张，其中护理型床位200张，集养老、医疗、康复护理、精神关爱为一体今年6月，铜山区养老服务中心举行了政府托底供养失能、半失能特殊人员（五保老人）启用仪式，一期入住失能、半失能特困人员35名，这标志着铜山区养老服务业迈入一个新阶段。

（五）居家养老服务和社区养老服务建设

我区鼓励民间资本在城镇社区举办或运营居家养老、老年关爱之家、助餐点等养老服务设施，为有需求的老年人，特别是高龄、空巢、独居、生活困难的老年人，提供集中就餐、托养、助浴、健康、休闲和上门照护等服务，并协助做好老年人信息登记、身体状况评估等工作。目前，我区居家养老服务站点数量占全区村（居）总数的70%，其中省级标准化站点61个。为了切实解决好五保、特困、城乡低保和空巢、独居老人的生活困难问题，我区对今年新报24家居家养老服务中心站点（其中城市社区6家、农村11家、为民办实事重点项目7家）、2家日间照料中心、16家老年助餐点明确提出建设标准、充分融入健康理念，走医养结合道路，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。我区积极引导有条件的居家养老服务企业实行规模化、网络化、品牌化经营，增加和扩大网点，提高养老服务的可及性。支持社区居家养老服务网点引入社会组织和家政、教育、物业服务等企业，兴办或运营形式多样的养老服务项目。

    我区切实落实《省财政厅、省民政厅、省老龄办关于建立经济困难的高龄失能等老年人补贴制度的通知》，对符合条件的重点空巢独居老人通过政府购买服务的方式给予养老服务补贴、护理补贴等。建立多元投入机制，对重点空巢独居老人购买养老服务的所需经费由区财政和镇（场、街道）财政按照1:1的比例共同承担服务费用。截至目前，政府购买服务的服务费用共61.92万元，已足额按时发放到位，惠及铜山、三堡、刘集、柳新、大彭五个镇（街道）的344名重点空巢独居老人。    

（六）推进医疗卫生与养老服务相结合

我区坚持政府主导、社会共建、多方参与、统筹兼顾的原则，大力探索“医养结合”养老服务体系建设。铜山区驿城老院改建项目和汉王镇铜山区老年公寓项目先行走起了“医养结合”道路，两家养老服务机构在寻求转型发展道路上，坚持以“先治后养、医养结合、兼顾康复、持续照料”为原则，以老年病的医疗护理、康复养护和临终关怀为定位，从老年人实际需求出发，以自理、半自理、非自理为基准对无陪老年关怀病房进行合理分区，制定个性化护理方案，为老人提供医疗、生活、心理护理相结合的整体护理；从与老人亲情沟通、为老人送上节日祝福等生活细节入手，通过主动服务、用心服务、真情服务，努力打造“温馨养老”模式，赢得老人的口碑和好评,实现了把生活照料和康复关怀融为一体的新型养老服务模式。铜山区驿城老院改建项目建设床位1200余张，年底可投入运营。

同时，建立医养结合绿色通道，支持养老机构开办老年病院、康复院、医务室等医疗卫生机构。目前，审批养老康复院2家，养老机构内设立医务室1家。暂时没有条件设立医疗卫生机构的与邻近医疗机构签约服务，养老机构医疗卫生服务覆盖率达到97%。

    三、我区养老服务体系建设存在的主要困难和问题

（一）养老供给结构性矛盾较为突出

全区现有各类养老机构40家，床位7246张。农村敬老院占到约60%，民办养老机构偏少；从规模看，全区17家民办养老机构中200床位以上的仅4家，100张床位以下的超过40%；从区域看，民办养老机构主要集中在主城区附近，目前还有60%的镇（场、街道）没有民办养老机构。农村敬老院仅仅是将五保老人、“三无”老人、优抚老人等对象供养起来，大部分老人还是未能享受到养老服务。

（二）养老机构资金缺乏。公办养老机构建设存在投入大、周期长、见效慢的不足。比如铜山区老年公寓项目2014年开始建设，至今尚未投入运营。民办养老服务机构前期投入较大，资金暂时得不到回收，导致民办养老服务机构发展迟缓，数量少，积极性不高。

（三）养老设施用地难

社会资本进入养老市场，土地的取得与投入是首要难关，近年来，我区申请筹建养老机构的有近20家，大多数因土地指标得不到解决，而无法进行建设。

（四）社会资本开办的养老机构运营状况不佳

目前，我区民办养老服务机构普遍存在规模偏小、仅能提供老年人最基本的生活照料服务，精神慰藉、康复护理、医疗救治等服务与老年人需求差距很大。全区共有民办养老机构17家，床位约2400张，但入住率仅达到30%，养老机构普遍处于微利运营状态，一部分民办养老机构处于亏损状态，下一步可能面临着停业。

（五）服务人员整体素质偏低。我区的各类养老机构由于管理体制问题，工作人员出现年龄偏大、文化水平偏低、护理人员素质不高、人员严重不足等现象。特别是民办养老机构服务人员的来源主要是下岗女工和农民工，缺乏医疗、康复、服务等专业技术人才，总体上还没有跳出传统的服务范围、服务方式和服务手段，老年人的服务需求得不到满足。 

四、下一步的工作打算和建议

政府要围绕老年人多层次、多样化、全覆盖的养老福利服务需求，积极应对老龄化，不断完善养老服务体系，扩大养老服务覆盖面，推进养老事业由救济型、补缺型向普惠型转变，以切实保障和改善民生。

（一）进一步加快公办养老服务机构改革步伐。一是实现服务对象公众化，引导公办养老机构从单纯为“五保”对象、“三无”人员服务向为社会公众服务转变，有偿、低偿和无偿相结合，向有需求的老年人提供服务，使养老福利机构不仅能生存，而且能发展；二是落实好编制内人员，从事管理工作；落实“以钱养事”公益性服务编制，从事养护服务工作；在服务项目上从单纯生活供养向供养、教育、医疗、康复等服务一体化转变。

（二）鼓励和扶持社会力量参与养老服务事业。政府要从宏观管理、政策指导、制订政策、区域养老服务机构设置规划、促进交流、典型推广、辅导培训等方面提供多方位服务，真正落实国家对养老事业发展的一系列优惠政策。明确各部门职责，财政部门对国家规定的有关费用列入财政预算给予保障；卫生部门对特困老人的就医要给予优惠；文化部门在图书阅览室的建设上予以支持；体育部门对老年人比较集中的地方配备适量的室内外健身器材；交通部门要对养老服务机构的车辆减免部分费用：残联要对社区的残疾老年人配备必须的康复器材和轮椅及游戏器具等。

（三）进一步完善社区社会化养老体系。社区居家养老体系正在逐步建立，应在此基础上，进一步完善功能。一是政府加强引导。政府应做好市政规划，将为老年人服务设施纳入城市规划；制定优惠政策，鼓励企事业单位、社会组织、个人等社会力量投资养老设施。二是建立社区老年人档案。依靠这些档案，社区服务组织对社区内的服务对象和服务内容能够做到心中有数。服务内容主要包括丰富老年人的闲暇生活、日常生活照顾服务等。三是建立和完善社区老年人医疗保健服务体系。依托社区健康服务中心，使老人的疾病得到及时治疗。加强健康教育和预防保健工作，为社区老年人提供疾病预防、医疗保健、康复护理和心理咨询等服务。

（四）支持民办养老服务机构的发展。一是加大区、乡镇（街道）财政的扶持力度。对于处在建设阶段的民办养老机构，可以按照规模、投资额等，给予相应的资助。二是鼓励和发动社会各界对民办养老福利机构开展捐赠，并对捐赠人予以政策优惠。对社会力量通过非营利性的社会团体向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。三是对民办养老机构在创建时，其经费尚有缺口的，民政部门建立专项基金给予借贷，从资金上帮助他们解决实际问题。

（五）是优化养老用地政策，释放供给活力。社会资本进入养老市场，土地的取得与投入是首要难关。建议将养老服务设施用地单列门类，纳入土地利用总体规划，扩大养老土地储备量；调整养老服务设施用地“有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷”的面积控制，适量增加土地供应面积；允许大型养老项目配套部分居住用地，增强社会资本进入养老市场的吸引力。

（六）实现养老服务队伍的专业化。服务人员必须具备高尚的职业道德、宽厚的文化基础知识、过硬的专业技能、良好的心理素质。在推进养老服务社会化进程中，要建立健全教育培训体系，开展规范、系统的在职人员专业教育和职业培训，不断提高服务队伍的专业化水平。

（七）完善行业管理和监督体系。逐步完善养老服务机构的质量管理体系，入住老人实行合同管理。建立养老服务监督检查行政执法队伍，参与制定行业标准，并组织实施，开展行业检查及评比活动，进行养老服务机构服务质量监督，确保养老服务管理质量。